从反洗钱角度看美国虚拟货币监管制度
发布时间：2026-02-21
爽报 YesDaily.COM
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2013年起，为了更好地进行洗钱犯罪监管，美国联邦政府将比特币认定为一种货币。纽约州是美国第一个生效虚拟货币法案的州，2014 年 7 月，纽约金管局发布《数字货币许可证（BitLicenses）草案》，草案对比特币业务从公司资格、财务监督、业务行为流程规范、消费者保护、反洗钱、网络安全等一系列环节设定严格的规制条件。2015年3月，作为美国金融监管的重要司法管辖区之一的加利福尼亚州通过了AB1326法案，为从业者在加州运营虚拟货币业务提供了制度依据。该法案于2016年7月1日生效，参议院拨款委员会拨款350万美元用于虚拟货币许可证制度的设立、管理和运营等制度运行要求。
2015年3月，美国犹他州众院以38比36的微弱投票优势通过H.C.R. 6法案，法案的内容主要是允许犹他州居民使用比特币进行缴税，鼓励及扩大比特币在犹他州的使用，并建议设立一个委员会来研究比特币为主的各种支付手段。2015年6月，新泽西州立法机构开始审议《美国新泽西州电子货币创业法案》，草案建议电子货币公司不用申请执照，只需在所在州进行注册。此外还建议对电子货币公司大幅度减免税收，快速形成运营奖励措施。
本文以监管较完善的加州、纽约州为例分析美国对虚拟货币的监管模式。
联邦层面和州层面联合监管
在美国经营虚拟货币业务要分别满足联邦层面，以及美国各州一级层面的法律要求。在联邦层面，对虚拟货币实施监管的部门是美国财政部下属的金融犯罪执法网络(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)。2013 年 3 月 18 日FinCEN发布了一份指南，对《银行保密法》（Bank Secrecy Act）在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题上进行了明确。FinCEN通过适用银行保密法对虚拟货币交易进行监管，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（money transmitter）进行监管，其目的为反洗钱、防止非法交易与防止资助恐怖主义活动的发生。2015年5月，FinCEN还宣布将对资金传递商实行首轮银行保密法审计。
在州层面，以加州为例，2014年 6 月，加州通过了《数字货币合法化法案》（简称“AB-129法案”），该法案明确规定现行法律禁止在美国发行或流通所有不合法的货币，但并不禁止替代货币的发行和使用，其立法目的在于修改现行法律，以确保使用各种形式的替代货币购买商品和服务或汇款时不触犯法律。根据官方的 BILL ANALYSIS(法案分析)，替代货币包括了数字货币（digital currency)、积分(points)、优惠券(coupons)或其他有货币价值的东西(other objects of monetary value)。该法案不但明确虚拟货币性质，而且为虚拟货币的发行和流通提供了法律支撑。
2015年3月，在AB-129法案的基础上，加利福尼亚州州长签署了AB1326法案，AB1326法案在加州金融法下新增加一章节（Financial Code第11章），专门规范虚拟货币企业，为虚拟货币业务带来了制度确定性。即要在加州合法运营虚拟货币业务，还需要取得州政府所颁发的营业执照，银行法上的特许机构除外。与此相关，该州现行的资金传递法（Money Transmission Act，MTA，Financial Code第1.2章）为规范资金传递商的牌照发放和业务监管建立了框架，该法规定资金传递法（MTA）下的合法被许可人若要从事虚拟货币业务，但尚未取得虚拟货币业务许可证，则需要获得专员的批准。专员可以要求申请人增加担保金或保证人，或其他门槛。
因此在联邦层面只是澄清了法律适用问题，明确现有的法律可以很好地监管虚拟货币产生的犯罪风险，防止虚拟货币的非法使用。相比之下，州政府的监管目的就不仅局限于反洗钱风险的防范，而是更加倾向于消费者保护与网络安全，监管机构对法规的完善程度的要求也相应提升。
州层面准入立法主要内容
在州立法层面，美国对数字货币的监管模式采取准入制，以交易平台登记注册为重点，将比特币交易纳入金融监管体系，维护金融消费者利益，履行反洗钱等法律义务。
虚拟货币定义。在加州《法案》中，虚拟货币（Virtual currency）被定义为任何一种被用作交易媒介，或价值储存的数字单元（digital unit）。
虚拟货币不包括以下三种范畴：一是仅能用于在线网络游戏平台，在游戏平台外不能用于兑换实体场景中商品、服务的网络游戏币；二是仅作为维护客户关系或者奖励计划发行的数字单元；三是只能在发行者或者指定商家使用的，用于购买商品或服务的数字单元，不可兑换成法定货币。
虚拟货币业务（Virtual currency business）指在本州内能保持完全监管或控制虚拟货币。纽约州对虚拟货币的定义与加州基本相同，将涉及纽约州或纽约州居民的任何一种如下行为认定为虚拟货币业务：一是接受虚拟货币用于资金传递，但用于非金融目的的小额（nominal amount）虚拟货币转移除外；二是为他人保管、储存、持有、维护保管或控制虚拟货币；三是为客户买卖虚拟货币；四是为客户提供交易所服务；五是控制、管理或者发行一种虚拟货币。
从定义看出，虚拟货币不是法定货币，没有政府的信用背书，其账户和价值不受美国联邦存款保险公司（FDIC）和证券投资者保护公司(SIPC)的保护，是一种可以为商品和服务接受的合法货币。
许可证主体。加州《法案》规定接受虚拟货币用于划拨或者划拨该货币,获取、存储、替人代管虚拟货币,从事零售兑换服务,以及控制和管理虚拟货币需要获得许可证,除非是银行法上的特许机构或者与买卖商品和服务有关，包括联邦政府及其部门、机关机构，包括联邦储备银行和所有联邦住房贷款银行;联邦邮政或其承包商的货币转移服务;州政府、市政府及其机关机构;有联邦存款保险机构保险的商业银行或工业银行;获得法律授权的;商家或消费者使用虚拟货币仅用于销售或购买商品或服务的;虚拟货币的接受者是经已成立的书面合同授权的收款人的代理人，并且虚拟货币的转移确是付款人的义务; 开发、维护、支持虚拟货币网络软件;为虚拟货币业务被许可人提供数据储存、安全防护服务。
在纽约州，所有从事虚拟货币业务的企业或机构，除了纽约虚拟货币法的豁免之外，都必须持有纽约州金融服务部颁发的许可证。从对该商业行为定义的前提来看，只要涉及纽约州或者纽约州居民的商业行为都会被要求取得牌照。这样的定义显得十分宽泛，在理论中与实践中都有可能出现问题。纽约州金融服务部不仅要求在纽约州的比特币相关企业取得比特执照，还要求任何以纽约居民为客户的相关企业都要取得比特执照。而虚拟货币作为一种可以在网络上自由使用的货币，使用时不会受到地域的局限。在理论上，根据美国宪法中的“商业条款”（Commerce Clause）国会对于涉及州与州之间的商业行为有权力立法，因此，这会留下州法与联邦法之间存在冲突的可能，在无形之中会为企业增加额外的负担。
申请资料。加州和纽约州的法案内容相似，申请人要获得许可，应制定完善的合规内控、反欺诈、网络安全、隐私保护和灾备处理等规章制度，并依照规定提交以下申请资料，如参与该虚拟货币业务的银行的名称和地址，列明申请人参与虚拟货币业务的资金来源，说明申请人的组织形式，并列明其所有的母公司和子公司、下属机构，并注明其是否上市，列明申请人申请之日前十年内所有的CEO、高管、董事和实际控制人，标明这些人的教育背景、十年内有无犯罪史和被实质性起诉，提供最近一个会计年度的审计报告等。
如果申请人是美国上市企业的全资子公司，则需提供其母公司最近会计年度的审计报告，或其母公司最近在美国证券交易委员会的备份报告，如果申请人是外国上市公司的全资子公司，则需提供其母公司在其所在国的类似材料。法案还要求申请人有义务始终维持合理的最低资本金，以保障消费者权益和防范风险。专员依据申请人资产负债构成，资产状况是否良好、规模大小、流动性，负债的数额和还款期限，资本杠杆比率等指标来确定该申请人的最低资本金额度。
交易披露要求。加州和纽约州的法案均规定被许可人应该向消费者揭示虚拟货币风险，如币值波动、资产不保值等，并让消费者知悉向商业监管部门投诉过程。交易完成后，被许可人应当向客户提供以下资料的收据：企业名称及联络信息，包括投诉和问答的电话号码；类型、价值、日期，以及交易的准确时间；所收取的费用；汇率，如果适用的话；被许可方不交或者延期交货的责任陈述；被许可人的退税政策声明。每个企业必须建立并维持书面政策和程序，以解决消费者投诉的公平和及时性。
此外，纽约州对反洗钱设定严格的规制条件，每个企业应保持以下所有交易的信息，涉及支付、收据、交换、转让、买卖等所有虚拟货币的交易：当事人的身份和物理地址，交易量或者价值，交易发起和完成的日期，账户持有人的验证说明。涉嫌欺诈的报告和非法行为将意味着洗钱交易行为、偷税漏税，或其他违法犯罪活动。
检查与记录。加州和纽约州均赋予专员随时随地检查被许可人及其分支机构的虚拟货币业务情况的权力。法案要求被许可人应建设稳定高效的运营系统，配备技术保障措施，定期对系统进行压力测试。为了确保业务在法律法规监督下有序进行，法案要求被许可人应配合合规检查，包括按要求提供并保留（至少3年）指定的记录和材料等。被许可人出现了以下情形，需要提前5个工作日向专员提交报告：破产或重组申请；其他有关分立或重组的诉讼或行政程序的启动 ；在其他州或地方的虚拟货币业务许可证被撤销或暂停许可；被许可人被指定的信托账户或信托债券被取消或受损；被许可人的CEO、董事、高管、实际控制人或其本身被指控犯罪。
强制执行。对于被许可人有违法违规的行为，专员可以用正式的密封函来要求其合法合规，或要求其停止不安全、危害性的作为。以下情形下，专员可以暂停、撤销许可证，或将破产的被许可人交由破产管理：被许可人不遵守本法规定，不配合专员的检查，欺诈、故意虚假陈述、重大过失，不利于社会公益，进行不安全或不合理的行为，破产或转让所有权利。
临时许可证。加州《法案》增加了专员的权力，授权专员根据业务量和风险敞口的大小，决定是否向小公司颁发临时许可证。《法案》规定对于未清偿债务（outstanding obligation）少于100万美元、业务模式低风险或无风险的公司，经专员评估批准后，可以获得临时许可证，评估指标包括申请人业务性质、规模、风控措施等。临时许可证有效期最长两年，专员有权视情况更新。法案旨在通过临时许可证，将小公司和风险更大的大公司区分对待，对小公司提供更可行、限制更少的制度。
尽管美国各州立法基调有所不同，着重点也有不同，但基本确定了必须监管虚拟货币、反对虚拟货币从事洗钱和非法交易的基调。从实践来看，美国虚拟货币监管已迈出实质性一步。
从加州和纽约州的监管内容可以看出，大量要求多在消费者权益保护、技术安全、资金要求、人员资格及公司内部管理规范方面，与其他金融公司的规范要求思路并无太大区别，显然这一监管思路参考了金融业务和金融公司的监管要求。
加州《法案》构建了虚拟货币业务审批框架，并为消费者提供必要的保障，为初创企业提供健康的成长环境，特别是提供了临时许可证制度，使得初创企业和少量消费者的小企业更低的门槛，具体在更低的申请要求、可以在风险评估标准下自己证明合规性、更低的费用。而纽约州的监管相对严苛，无论是监管的范围、资质审核或者获得执照后要持续符合的规定，对任何一个想要申请虚拟货币执照的企业来看，都将会消耗大量资源。一些小规模的初创企业在起步阶段会遇到较大的困难。
来源：金卡生活
作者：管燕婕、欧阳琛（中国银联）
2015年3月，美国犹他州众院以38比36的微弱投票优势通过H.C.R. 6法案，法案的内容主要是允许犹他州居民使用比特币进行缴税，鼓励及扩大比特币在犹他州的使用，并建议设立一个委员会来研究比特币为主的各种支付手段。2015年6月，新泽西州立法机构开始审议《美国新泽西州电子货币创业法案》，草案建议电子货币公司不用申请执照，只需在所在州进行注册。此外还建议对电子货币公司大幅度减免税收，快速形成运营奖励措施。
本文以监管较完善的加州、纽约州为例分析美国对虚拟货币的监管模式。
联邦层面和州层面联合监管
在美国经营虚拟货币业务要分别满足联邦层面，以及美国各州一级层面的法律要求。在联邦层面，对虚拟货币实施监管的部门是美国财政部下属的金融犯罪执法网络(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)。2013 年 3 月 18 日FinCEN发布了一份指南，对《银行保密法》（Bank Secrecy Act）在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题上进行了明确。FinCEN通过适用银行保密法对虚拟货币交易进行监管，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（money transmitter）进行监管，其目的为反洗钱、防止非法交易与防止资助恐怖主义活动的发生。2015年5月，FinCEN还宣布将对资金传递商实行首轮银行保密法审计。
在州层面，以加州为例，2014年 6 月，加州通过了《数字货币合法化法案》（简称“AB-129法案”），该法案明确规定现行法律禁止在美国发行或流通所有不合法的货币，但并不禁止替代货币的发行和使用，其立法目的在于修改现行法律，以确保使用各种形式的替代货币购买商品和服务或汇款时不触犯法律。根据官方的 BILL ANALYSIS(法案分析)，替代货币包括了数字货币（digital currency)、积分(points)、优惠券(coupons)或其他有货币价值的东西(other objects of monetary value)。该法案不但明确虚拟货币性质，而且为虚拟货币的发行和流通提供了法律支撑。
2015年3月，在AB-129法案的基础上，加利福尼亚州州长签署了AB1326法案，AB1326法案在加州金融法下新增加一章节（Financial Code第11章），专门规范虚拟货币企业，为虚拟货币业务带来了制度确定性。即要在加州合法运营虚拟货币业务，还需要取得州政府所颁发的营业执照，银行法上的特许机构除外。与此相关，该州现行的资金传递法（Money Transmission Act，MTA，Financial Code第1.2章）为规范资金传递商的牌照发放和业务监管建立了框架，该法规定资金传递法（MTA）下的合法被许可人若要从事虚拟货币业务，但尚未取得虚拟货币业务许可证，则需要获得专员的批准。专员可以要求申请人增加担保金或保证人，或其他门槛。
因此在联邦层面只是澄清了法律适用问题，明确现有的法律可以很好地监管虚拟货币产生的犯罪风险，防止虚拟货币的非法使用。相比之下，州政府的监管目的就不仅局限于反洗钱风险的防范，而是更加倾向于消费者保护与网络安全，监管机构对法规的完善程度的要求也相应提升。
州层面准入立法主要内容
在州立法层面，美国对数字货币的监管模式采取准入制，以交易平台登记注册为重点，将比特币交易纳入金融监管体系，维护金融消费者利益，履行反洗钱等法律义务。
虚拟货币定义。在加州《法案》中，虚拟货币（Virtual currency）被定义为任何一种被用作交易媒介，或价值储存的数字单元（digital unit）。
虚拟货币不包括以下三种范畴：一是仅能用于在线网络游戏平台，在游戏平台外不能用于兑换实体场景中商品、服务的网络游戏币；二是仅作为维护客户关系或者奖励计划发行的数字单元；三是只能在发行者或者指定商家使用的，用于购买商品或服务的数字单元，不可兑换成法定货币。
虚拟货币业务（Virtual currency business）指在本州内能保持完全监管或控制虚拟货币。纽约州对虚拟货币的定义与加州基本相同，将涉及纽约州或纽约州居民的任何一种如下行为认定为虚拟货币业务：一是接受虚拟货币用于资金传递，但用于非金融目的的小额（nominal amount）虚拟货币转移除外；二是为他人保管、储存、持有、维护保管或控制虚拟货币；三是为客户买卖虚拟货币；四是为客户提供交易所服务；五是控制、管理或者发行一种虚拟货币。
从定义看出，虚拟货币不是法定货币，没有政府的信用背书，其账户和价值不受美国联邦存款保险公司（FDIC）和证券投资者保护公司(SIPC)的保护，是一种可以为商品和服务接受的合法货币。
许可证主体。加州《法案》规定接受虚拟货币用于划拨或者划拨该货币,获取、存储、替人代管虚拟货币,从事零售兑换服务,以及控制和管理虚拟货币需要获得许可证,除非是银行法上的特许机构或者与买卖商品和服务有关，包括联邦政府及其部门、机关机构，包括联邦储备银行和所有联邦住房贷款银行;联邦邮政或其承包商的货币转移服务;州政府、市政府及其机关机构;有联邦存款保险机构保险的商业银行或工业银行;获得法律授权的;商家或消费者使用虚拟货币仅用于销售或购买商品或服务的;虚拟货币的接受者是经已成立的书面合同授权的收款人的代理人，并且虚拟货币的转移确是付款人的义务; 开发、维护、支持虚拟货币网络软件;为虚拟货币业务被许可人提供数据储存、安全防护服务。
在纽约州，所有从事虚拟货币业务的企业或机构，除了纽约虚拟货币法的豁免之外，都必须持有纽约州金融服务部颁发的许可证。从对该商业行为定义的前提来看，只要涉及纽约州或者纽约州居民的商业行为都会被要求取得牌照。这样的定义显得十分宽泛，在理论中与实践中都有可能出现问题。纽约州金融服务部不仅要求在纽约州的比特币相关企业取得比特执照，还要求任何以纽约居民为客户的相关企业都要取得比特执照。而虚拟货币作为一种可以在网络上自由使用的货币，使用时不会受到地域的局限。在理论上，根据美国宪法中的“商业条款”（Commerce Clause）国会对于涉及州与州之间的商业行为有权力立法，因此，这会留下州法与联邦法之间存在冲突的可能，在无形之中会为企业增加额外的负担。
申请资料。加州和纽约州的法案内容相似，申请人要获得许可，应制定完善的合规内控、反欺诈、网络安全、隐私保护和灾备处理等规章制度，并依照规定提交以下申请资料，如参与该虚拟货币业务的银行的名称和地址，列明申请人参与虚拟货币业务的资金来源，说明申请人的组织形式，并列明其所有的母公司和子公司、下属机构，并注明其是否上市，列明申请人申请之日前十年内所有的CEO、高管、董事和实际控制人，标明这些人的教育背景、十年内有无犯罪史和被实质性起诉，提供最近一个会计年度的审计报告等。
如果申请人是美国上市企业的全资子公司，则需提供其母公司最近会计年度的审计报告，或其母公司最近在美国证券交易委员会的备份报告，如果申请人是外国上市公司的全资子公司，则需提供其母公司在其所在国的类似材料。法案还要求申请人有义务始终维持合理的最低资本金，以保障消费者权益和防范风险。专员依据申请人资产负债构成，资产状况是否良好、规模大小、流动性，负债的数额和还款期限，资本杠杆比率等指标来确定该申请人的最低资本金额度。
交易披露要求。加州和纽约州的法案均规定被许可人应该向消费者揭示虚拟货币风险，如币值波动、资产不保值等，并让消费者知悉向商业监管部门投诉过程。交易完成后，被许可人应当向客户提供以下资料的收据：企业名称及联络信息，包括投诉和问答的电话号码；类型、价值、日期，以及交易的准确时间；所收取的费用；汇率，如果适用的话；被许可方不交或者延期交货的责任陈述；被许可人的退税政策声明。每个企业必须建立并维持书面政策和程序，以解决消费者投诉的公平和及时性。
此外，纽约州对反洗钱设定严格的规制条件，每个企业应保持以下所有交易的信息，涉及支付、收据、交换、转让、买卖等所有虚拟货币的交易：当事人的身份和物理地址，交易量或者价值，交易发起和完成的日期，账户持有人的验证说明。涉嫌欺诈的报告和非法行为将意味着洗钱交易行为、偷税漏税，或其他违法犯罪活动。
检查与记录。加州和纽约州均赋予专员随时随地检查被许可人及其分支机构的虚拟货币业务情况的权力。法案要求被许可人应建设稳定高效的运营系统，配备技术保障措施，定期对系统进行压力测试。为了确保业务在法律法规监督下有序进行，法案要求被许可人应配合合规检查，包括按要求提供并保留（至少3年）指定的记录和材料等。被许可人出现了以下情形，需要提前5个工作日向专员提交报告：破产或重组申请；其他有关分立或重组的诉讼或行政程序的启动 ；在其他州或地方的虚拟货币业务许可证被撤销或暂停许可；被许可人被指定的信托账户或信托债券被取消或受损；被许可人的CEO、董事、高管、实际控制人或其本身被指控犯罪。
强制执行。对于被许可人有违法违规的行为，专员可以用正式的密封函来要求其合法合规，或要求其停止不安全、危害性的作为。以下情形下，专员可以暂停、撤销许可证，或将破产的被许可人交由破产管理：被许可人不遵守本法规定，不配合专员的检查，欺诈、故意虚假陈述、重大过失，不利于社会公益，进行不安全或不合理的行为，破产或转让所有权利。
临时许可证。加州《法案》增加了专员的权力，授权专员根据业务量和风险敞口的大小，决定是否向小公司颁发临时许可证。《法案》规定对于未清偿债务（outstanding obligation）少于100万美元、业务模式低风险或无风险的公司，经专员评估批准后，可以获得临时许可证，评估指标包括申请人业务性质、规模、风控措施等。临时许可证有效期最长两年，专员有权视情况更新。法案旨在通过临时许可证，将小公司和风险更大的大公司区分对待，对小公司提供更可行、限制更少的制度。
尽管美国各州立法基调有所不同，着重点也有不同，但基本确定了必须监管虚拟货币、反对虚拟货币从事洗钱和非法交易的基调。从实践来看，美国虚拟货币监管已迈出实质性一步。
从加州和纽约州的监管内容可以看出，大量要求多在消费者权益保护、技术安全、资金要求、人员资格及公司内部管理规范方面，与其他金融公司的规范要求思路并无太大区别，显然这一监管思路参考了金融业务和金融公司的监管要求。
加州《法案》构建了虚拟货币业务审批框架，并为消费者提供必要的保障，为初创企业提供健康的成长环境，特别是提供了临时许可证制度，使得初创企业和少量消费者的小企业更低的门槛，具体在更低的申请要求、可以在风险评估标准下自己证明合规性、更低的费用。而纽约州的监管相对严苛，无论是监管的范围、资质审核或者获得执照后要持续符合的规定，对任何一个想要申请虚拟货币执照的企业来看，都将会消耗大量资源。一些小规模的初创企业在起步阶段会遇到较大的困难。
来源：金卡生活
作者：管燕婕、欧阳琛（中国银联）
